• 加強法治鄉村建設 夯實鄉村治理根基——江蘇省法治鄉村建設路徑探析
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      鄉村振興是實現中華民族偉大復興的一項重大任務,必須充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用,推進法治鄉村建設。為深入學習貫徹習近平法治思想,加強法治鄉村建設,助力全面推進鄉村振興,筆者先后赴太倉市、興化市、濱??h、新沂市、盱眙縣等地深入調研,全面了解各地推進法治鄉村建設的做法成效,研究分析當前鄉村法治建設存在的難題和原因,探討加快法治鄉村建設路徑。

      法治鄉村建設的制度要求

      本文所稱法治鄉村,是指鄉村社會治理法律制度穩定健全、執法司法公正規范、法律服務體系完善、治理方式完備有效、公眾法治意識較強的鄉村治理模式。近年來,法治鄉村建設制度逐步得到建立完善。

      中央關于法治鄉村制度的頂層設計。黨中央、國務院高度重視法治鄉村建設。2018年中共中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》首次提出“建設法治鄉村”。2020年3月中央全面依法治國委員會《關于加強法治鄉村建設的意見》提出“到2035年,鄉村法治可信賴、權利有保障、義務必履行、道德得遵守,鄉風文明達到新高度,鄉村社會和諧穩定開創新局面,鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化,法治鄉村基本建成”的奮斗目標,為全面推進法治鄉村建設明確了時間表、確立了路線圖。2021年6月1日,《中華人民共和國鄉村振興促進法》正式施行,在法律層面上規定了鄉村產業發展、人才支撐、文化繁榮、生態保護、組織建設以及城鄉融合發展等方面的促進措施,是實施鄉村振興戰略的法治基石、法治保障和法治利器。2021年5月,司法部印發《關于開展“鄉村振興法治同行”活動的通知》,決定兩年采取四項行動,即:以憲法、民法典為主題的普法宣傳、“民主法治示范村(社區)”創建、實施鄉村“法律明白人”培養工程和創新鄉村法治文化建設行動,以法治助力鄉村振興。2021年7月,農業農村部、司法部印發《培育農村學法用法示范戶實施方案》,提出到2025年實現農村學法用法示范戶行政村全覆蓋。

      江蘇省關于法治鄉村建設的制度安排。2019年9月,省委依法治省辦、省委組織部、省委宣傳部、省農業農村廳、省民政廳、省司法廳等六部門在全國率先出臺《法治鄉村建設三年行動計劃》,提出用三年時間建成百個示范村、千個品牌村、萬個標準村,引領帶動全省法治鄉村建設。2020年8月,省委全面依法治省委員會《關于加強法治鄉村建設的實施意見》提出,到2035年法治鄉村建設水平居于全國領先行列;9月召開的全省法治鄉村建設推進會進一步明確提出打造“123”的江蘇法治鄉村建設模式,即:堅持黨的領導“一個總攬”,落實黨政主要負責人履行法治建設第一責任人職責,將法治鄉村建設納入鄉村治理總體規劃和法治建設整體規劃;抓住農村黨員和社會組織“兩個關鍵”,推行“兩委”成員交叉任職和無職黨員法治建設崗位定職;實施“三個聯動”項目,聯動社會組織開展共建法律服務社、共創普法公益品牌、共幫農民法律所需互動合作項目。

      為培育農村法治人才,暢通法律服務“最后一公里”,2020年7月,省委宣傳部、省法宣辦、省司法廳、省農業農村廳、省民政廳五部門印發《關于在全省農村培育“法律明白人”的實施意見》。2021年省政府將農村(社區)法律明白人培育工程列入民生實事項目和法治惠民項目;9月,省農業農村廳、省司法廳印發《江蘇省農村學法用法示范戶培育工作實施方案》,提出以推進鄉村治理體系和治理能力現代化為主線,以增進農民群眾法治獲得感、幸福感為目標,廣泛開展農村學法用法教育,力爭到2025年實現行政村學法用法示范戶全覆蓋,為全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化營造良好法治環境。

      江蘇法治鄉村建設的主要成效

      近年來,江蘇省各地各有關部門多措并舉,綜合施策,扎實推進法治鄉村建設,建設內容逐步充實,治理手段不斷創新,工作體系進一步完善,農村社會保持和諧穩定,工作取得明顯成效。

    涉農法規制度體系不斷完善。順應法治鄉村實踐的時代要求,省人大及其常委會按照符合實際、有效管用的標準,秉持“不抵觸、有特色、可操作”的原則,制定修訂涉及農村集體資產管理、農村土地承包經營權保護、城鄉供水農村水利建設等50多部地方性法規。省政府制定修訂《江蘇省城鄉網格化服務管理辦法》《江蘇省蠶種管理辦法》等規章。各設區市也加大涉農立法力度,《徐州市農業機械管理條例》《蘇州市食用農產品安全監督管理條例》等相繼出臺,進一步健全了具有地方特色的涉農法規體系。

      鄉村治理改革試點取得成效。2019年,全省7個縣(市、區)獲批承擔全國鄉村治理體系建設試點示范任務,初步形成黨建引領、自治法治德治智治融合、村級集體經濟充分發展的“1+4+1”鄉村治理模式,探索出一批可推廣、可借鑒的做法經驗,主要包括:突出農民主體地位,推進治理重心下沉;堅持從實際出發,鄉村治理模式選擇與經濟社會發展水平相適應;力求務實惠民,從“小切口”入手,統籌社會治理與產業發展、人居環境、美麗鄉村建設;注重手段創新,推行“大數據+網格化+鐵腳板”治理模式,加快建設“數字鄉村”,匯聚社會多方資源,形成共建共治共享格局,有力推動了鄉村治理現代化制度創新發展。目前,全省6個鎮、61個村入選全國鄉村治理示范村鎮名單,占比6%左右,居全國前列。太倉市積極推進非訟糾紛解決機制建設,2020年人民調解委員會排查糾紛8850件,高出法院一審民事受理案件數19.75%。新沂市馬陵山鎮高原村從派出所干警中選聘法治書記,該村成為遠近聞名的無上訪、無刑事案件、無民事訴訟、無警情“四無村”。

      鄉村公共法律服務體系逐步健全。江蘇省12348法律服務熱線實行全天候響應,實現省市縣鎮村五級服務全覆蓋,特別是在村(居)法律顧問方面,將聘請法律顧問列入政府購買公共服務財政支出項目,明確了主體責任、職責內容、服務方式和考核標準。2020年基本做到一村(居)一法律顧問。各地結合實際探索法律顧問制度運行模式,新沂市、濱??h和興化市規定1名律師可受聘擔任3個行政村的法律顧問,1名基層法律服務工作者可受聘擔任1個行政村的法律顧問,建立法律服務微信群,由法律顧問推送法律咨訊、解答群眾咨詢、發布典型案例,線上線下聯動,為紓解群眾在法律方面的急難愁盼問題發揮了積極作用。

      民主法治示范村(社區)創建提檔升級。通過政策引領、實踐突破、由點帶面,至2021年10月,全省近一半的行政村(居)獲評“省級民主法治示范村(社區)”,171個村(社區)被命名為“全國民主法治示范村(社區)”。調研中發現,絕大多數村委會、居委會建立了“兩單一圖”監督機制,即:小微權力清單、監督責任清單、流程事項圖。新沂市高原村、興化市唐莊村等村設立了德法講堂、新鄉賢工作站、糾紛調解室、道德紅黑榜、孝善基金等學法用法陣地。在鄉村治理方面,溧陽市埭頭村探索出包括“參事制”“票決制”和“雙評制”的基層民主制度,密切了黨群干群關系,強化了村級民主監督考核,鄉村治理效能明顯提升。

      農村“法律明白人”隊伍得到培育壯大。近兩年來,江蘇省累計培育農村“法律明白人”9.9萬名。這些“法律明白人”活躍在鄉村田間地頭,擔任法律法規“講解員”、矛盾糾紛“調解員”、社情民意“傳遞員”、法治活動“組織員”、法治創建“監督員”和法律援助“引導員”,成為推動法治鄉村建設的重要力量。南京市棲霞區從村(居)“兩委”干部、村民代表、法律服務工作者、人民調解員、網格員、“五老”人員等人群中遴選懂法律、有文化、愛公益、有威信的人作為骨干培養,2021年上半年培育1107名“法律明白人”,為基層治理注入法治效能。常州市武進區“法律明白人”2020年參與普法宣傳200余場,有效化解矛盾1200余件。

      鄉村法治文化活動多姿多彩。以“法治惠民潤三農”為引領,結合重大任務、重要節點、熱點事件和傳統節日組織開展有特色、有影響的活動,組織開展“送法進鄉村”“鄉村振興法治先行”“普法助民村居行”“法治服務農民豐收節”等系列活動。各地根據鄉土文化特色,創作了內容豐富、形式多樣的接地氣、貼百姓的法治文化活動?;窗彩薪Y合淮海戲、金湖秧歌、淮劇、淮海琴書等地方非物質文化遺產創作劇本。南通市鎮(街)、村(居)法治文化陣地建成率90%以上。省農業農村廳圍繞長江禁捕、耕地保護、種業發展、農村土地承包、農產品質量安全等重點工作,開展“鄉村振興與普法守法”“法治助力脫貧攻堅”“長江禁捕退捕”等法治宣傳,連續五年舉辦“情暖三農·送法下鄉”活動,受到農民群眾好評。

      法治鄉村建設存在的問題和原因分析

      調研發現,當前法治鄉村建設還存在著一些突出問題和薄弱環節。

      一是一些地方對鄉村法治建設重視不夠。一些鎮村沒有將法治鄉村建設擺上應有位置。相對于那些事關百姓衣食住行等民生工程以及經濟發展、鄉村建設、社會治理等工作來說,一些地方的法治鄉村建設常常陷入“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的窘境。

      二是部分群眾法治觀念仍然比較淡薄。如新冠肺炎疫情發生時,少數村民罔顧“不聚集、少出門”的防疫要求,囿于“講人情、要面子”的想法,仍然走親訪友,拜年請客,組織宴請、打牌等聚集性活動,甚至刻意隱瞞旅居史等,還有人明知親戚鄰居從高風險地區回來,卻不做任何防護措施,反映了少數農民的群眾法治意識和社會責任感缺失。

      三是農村法律公共服務體系相對薄弱。法律服務基礎建設陳舊比較落后,宣傳長廊、宣傳廣場、公示欄櫥窗等設施老化,字跡剝落,信息陳舊。有些地方雖然建立了“一村一法律顧問”的隊伍,但隊伍不穩,活動較少,法律服務不及時,一些地方還停留在“紙面名單”層面。

      產生上述問題的主要原因有:

      一是對法治工作的認識存在偏差。少數基層干部認為法治工作不是剛性任務,沒有擺上應有位置,個別地方甚至常年沒有活動。部分人認為只要把農村經濟發展上去、把農民收入提高上去就行了,法治建設工作得過且過,只要不出問題就行;還有人認為農民普遍文化水平低,接受法律知識比較困難,即使花大力氣進行宣傳,效果也不明顯。

      二是守舊觀念影響。我國是熟人社會,講人情、講關系的傳統思想普遍存在,有的人往往認為法律比不上權力、關系好用。

      三是基層干部能力跟不上法治要求。當前,農民群眾對法治的需求已經更多地從“有沒有”轉變為“好不好”,這對法治供給能力提出了更高要求?,F實中不少農村干部法治知識儲備不足,對法治知識的理解深度不足,運用法治解決問題存在畏難情緒。

      四是報酬過低難以留住法律人才。目前駐村法律服務人員每人每年收入在6000—10000元,這對專業法律人才缺乏吸引力。鄉鎮司法所同工不同酬,編制外與編制內人員待遇相差近3倍,導致一些司法所成為“鐵打的營盤流水的兵”。新沂市某鎮司法所三年更換了14名工作人員,影響了工作有序深入開展。

      推進法治鄉村建設的對策建議

      法治興則鄉村興。法治建設在鄉村振興中起著“導航”和“護航”作用。江蘇省要實現全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化走在前列,法治鄉村建設應當得到全面加強。

      加強涉農立法,強化制度供給。切實推動法律落細落實,注重吸收實踐中的成功經驗做法,突出地方立法的針對性和可操作性,重點在維護農民權益、規范市場運行、農業支持保護、農村生態環境治理、化解農村社會矛盾等方面加強地方立法和制度建設。嚴格執行立法調研論證、風險評估和立法前評估與立法后評估等程序規定,切實提高立法質量。加快《江蘇省鄉村振興促進條例》立法進程。

      加強執法司法,護航“三農”發展。依法打擊侵犯農民利益、破壞農村穩定、侵占集體資產、侵犯土地承包權等違法犯罪行為。依法審理農村土地“三權分置”糾紛案件,保障農村土地經營權有序流轉。實行最嚴格的耕地保護制度,開展農村亂占耕地建房專項整治行動,加大長江禁捕以及農業生態保護力度,依法懲治偽劣農資違法犯罪。落實“放管服”措施,開展便民惠農服務,推進農村電子政務建設,實現農村黨務、政務、村務在法治軌道上運行。

      加強普法宣傳,營造法治環境。深入宣傳貫徹習近平法治思想,開展“憲法進農村”主題活動。落實“誰執法誰普法”責任制,加大以案普法、以案釋法和案例指導力度,深入宣傳與群眾生產生活密切相關的法律法規。利用鄉村現有文化設施,推進法治廣場、長廊、農村文化禮堂、農家書屋等宣傳陣地建設,為群眾搭建有效學法平臺。在“12·4”國家憲法日、憲法宣傳周、中國農民豐收節等時間節點和農貿會、廟會、各類集市等,組織開展法治宣傳教育活動。推動法治文化與民俗文化、鄉土文化融合發展,組織-創作具有鄉土文化特色、群眾喜聞樂見的法治文化作品,廣泛開展群眾性法治文化活動。加強對村干部法治培訓,提高運用法治思維和法治方式解決問題的能力。實施農村“法律明白人”培養工程和農村學法用法示范戶培育工程,發展壯大農村“法治帶頭人”。

      完善法援惠民,扶危助弱濟困。健全鄉村公共法律服務體系,堅持普惠均等,將鄉村法律服務列入民生保障工程,為群眾提供“零距離”便民服務。進一步加強鄉村法律顧問工作,推動“一村(社區)一法律顧問”制度落地落實。充分發揮基層法律服務工作者在提供公共法律服務、促進鄉村治理中的作用。加強涉農法律援助工作,做好農村困難弱勢群體的維權工作。加強鄉鎮司法能力建設,提高工作人員待遇。鼓勵公證、司法鑒定、仲裁等法律服務主動向農村延伸。完善農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系,健全殘疾人幫扶制度。

      化解糾紛矛盾,建設和諧鄉村。完善預防性法律制度,從源頭上減少訴訟增量,努力將矛盾化解在基層,做到“小事不出村、大事不出鄉”。整合矛盾糾紛化解資源力量,促進調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接。深化平安鄉村建設,建立健全農村社會治安防控體系、公共安全體系,提升鄉村治理智能化、精細化水平。抓好鄉村治安,凈化社會環境。加強對農村特殊人群的教育監督和服務管理。健全完善村級心理咨詢室。 

      推進鄉村治理,夯實法治基礎。堅持用法治思維引領鄉村治理,讓依法辦事成為習慣和自覺。暢通群眾參與基層社會治理的制度化渠道。注重發揮家庭家教家風在鄉村治理中的作用。開展形式多樣的村級議事協商,探索村民小組協商和管理的有效方式,組織村民開展民主協商??茖W編制并動態調整村級小微權力清單,公開清單內容、運行程序、運行結果。強化用權監督,構建群眾監督、村務監督委員會監督、上級黨組織和有關部門監督與會計核算監督、審計監督等全程實時、多方聯網的監督體系。


    來源:202201
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