• 把鄉鎮建成服務農民的區域中心路徑探索
    瀏覽人數: 2022-02-28

      國家和省“十四五”規劃都提出實施鄉村建設行動,強調要在不斷提升縣城綜合服務能力的同時,把鄉鎮建成服務農民的區域中心。江蘇省第十四次黨代會提出要把“全面實施鄉村振興戰略,更富成效推進農業農村現代化”作為當前和今后九個方面重點工作之一。這都彰顯了鄉鎮建設重要性。

      鄉鎮是我國政權的“神經末梢”,與農民群眾打交道最多、最直接。鄉鎮服務水平的高低,直接影響著黨的“三農”政策貫徹落實得好不好,事關農民群眾的獲得感、幸福感和安全感。為此,筆者走訪了江蘇省相關部門并選取了50多個鄉鎮,對把鄉鎮建成服務農民的區域中心開展了調研思考。

      發展成效

      近年來,江蘇以深化行政審批制度放管服改革為抓手,通過大力推進擴權強鎮,建設一批重點中心鎮,推進被撤并鄉鎮集鎮區整治,積極增加服務供給,創新提供方式,把鄉鎮建成服務農民的區域中心成效明顯。

      深化放管服改革,政務服務滿意度明顯提升。按照深化放管服改革要求,江蘇省在認真總結提煉政務服務“一窗辦、網上辦、自助辦、延伸辦、督著辦”的“徐霞客模式”成功試點經驗基礎上,從30個經濟發達鎮行政管理體制改革入手,完善調整組織架構、優化人員編制、合理承接賦權事項,重塑鄉鎮管理體制和運行機制,逐步過渡到全省所有鄉鎮,已初步構建了上下貫通的縣政務服務大廳、鄉鎮為民服務中心、村(社區)便民服務中心(點)縣鄉村三級為民服務體系,服務功能優化、效能提升。鄉鎮普遍成立黨政辦、經濟發展局、政法和社會事業局、農業農村局、行政審批局等 “一辦七局”行政管理體制。蘇州市吳江區震澤鎮為民服務中心強化業務整合,持續擴大業務事項,可辦業務從108項增加到374項,事項辦結率常年保持100%,辦件滿意度達98.7%。

      構建現代產業體系,鄉鎮發展動能不斷增強。各地積極推進產業強鎮,大力培育主導產業、優勢產業以及新興產業,加快構建鄉村現代產業體系,創建了一批全國和省級重點中心鎮、特色小鎮,不斷增強鄉村發展新動能,有效促進農民增收。2020年,全國“一村一品”示范村鎮達144個,全國特色小城鎮22個,特色產業強鎮31個,位居全國前列。全省38個中心鎮躋身全國經濟強鎮行列,位居全國第一。特別是以打造農業8個千億元級優勢特色產業為重點,推動形成一鎮一業的產業發展格局。南京市六合區竹鎮鎮作為國家首批農村產業融合發展示范園的產業強鎮,引進30多家農業龍頭企業入駐,形成現代農業園區公共服務區域中心,將當地農民變為農業產業工人。

      突出人居環境整治,鄉村基礎設施不斷完善。江蘇省“四好農村路”公路總里程達14.28萬公里,建制村100%通達硬化路,鄉鎮及建制村100%通客車;城鄉實現供水“四同”,集中式飲用水水源水質達標率99.5%;農村電網供電可靠率達到99.9%,網絡建設一體化,行政村基本實現光纖寬帶高質量覆蓋;農村生活污水治理行政村覆蓋率達85%以上,其中蘇南五市實現行政村全覆蓋;農村生活垃圾治理成效明顯,收運處理體系全覆蓋,開展垃圾分類試點鄉鎮超過300個。蘇北五市三年完成30萬套農房改善,逐步建成一批新型農村社區,極大改善蘇北農村基礎設施和人居環境。泗陽縣王集鎮作為蘇北地區一個中心鎮,建成通達完善、綠化亮化配套的街道路網,休閑健身于一體的農民公園,在全縣率先實現同城供氣,極大提升了農民群眾的幸福指數。

      健全基本公共服務體系,民生保障持續改善。全省各地以普惠性、?;?、一體化、可持續性為方向,各地因地制宜、多措并舉,積極提升農村基本公共服務水平。江蘇省農村90%以上的義務教育學校達到省定辦學標準,義務教育鞏固率100%,高中階段毛入學率99%以上。每個建制鄉鎮設有一所公辦衛生院、行政村設有1個村衛生室,按照二級醫院的標準已建成80個鄉鎮農村區域性醫療衛生中心。城鄉居民養老保險和醫保財政補助標準年年有增長,其中蘇州、無錫實現城鄉社會保障標準一體化。南京市江寧區秣陵街道吉山社區形成 “吉山有戲”“吉燈家書”等四大文化公共服務品牌。常州、南通等地開展網格化鄰里養老服務,由鄉鎮(街道)養老服務中心連鎖運營村級連鎖服務點,打通農村養老的“最后一百米”。蘇北地區部分鄉鎮探索農村地區鄰里守望、互助養老試點。

      夯實農村基層根基,鄉村治理體系不斷健全。江蘇省現有1243個鄉鎮(街道)、21686個村(社區)已全部建成規范化綜治中心,設置“全要素”網格6.8萬個,配備專職網格員3.2萬人、兼職網格員13萬人。95%以上矛盾糾紛在鄉鎮以下村組化解,真正做到小事不出村、大事不出鎮,矛盾不上交。江陰市把全域鄉鎮諸多要素全部納入三級網格,做到“上面千條線、下面一張網”,建成農村“三務”公開“戶戶通”,做到黨務村務見規程、產權交易見過程、工程項目見流程、財務兌付見憑證,實現了村務公開欄、互聯網、手機屏、觸摸屏、電視屏“一欄一網三屏”全媒體公開,實現村級權力有效監督。其中,以周莊鎮山泉村為代表實行的村務公開制、民主監督制、村民議事制、民主理財制,充分保障村民的知情權、決策權、管理權和監督權。

      制約因素

      在全面推進農業農村現代化進程中,國家與農民、城市與鄉村、工業與農業的結合點在鄉鎮。按照中央和省委實現城鄉一體化、共同富裕的總體部署,江蘇省把鄉鎮建成服務農民的區域中心仍然存在發展的不平衡、不充分等問題,有一些問題已成為重要的制約因素。

      服務體制機制創新亟待加快?,F行的法律法規直接賦予鄉鎮的行政權力不多,“權責界限模糊、屬地責任過重”、權責不對等、“人員不穩定、人才緊缺”等現象長期制約著把鄉鎮建成服務農民區域中心的發展。2020年,省委編辦、省司法廳、省政務辦出臺《賦予鄉鎮(街道)經濟社會管理權限指導目錄》,下放46項行政許可及公共服務、323項行政處罰權,但有的鄉鎮因缺乏相應的機構和人員,出現“接不住”“接不好”現象。

      “數據壁壘”現象依然存在。很多地方鄉鎮政務服務還存在數據壁壘、數據煙囪或數據孤島等數據分割現象,鄉鎮政府難以統合跨區域、跨層級、跨部門的數據,無法形成統一的數字服務網絡。還有,一些鄉鎮辦事主體需求資源分散化,導致鄉鎮政府資源調配能力不足;一些鄉鎮政務服務“作坊化”,導致技術供給能力不足。部分鄉鎮住建、公安等審批網絡體系相對獨立,難以共享信息資源,造成辦事主體同一資料重復提交、窗口重復錄入,影響審批效率。

      要素下鄉存在“堵點”。鄉鎮農村區域性醫療衛生中心數量偏少,已有的鄉鎮衛生院醫療設備、醫療保障人才短缺,導致看病難。鄉鎮教育資源不均衡,軟硬件建設相對滯后,生源數量逐年減少。工業化、城鎮化加劇了農村老齡化,農民養老保障成為了難題。宗教活動在一些鄉鎮仍有不同程度蔓延,原本用于維持社會穩定發展的鄉村人文秩序不斷地被打破、被擾亂,農民普遍顯出無力感、無根感和焦慮感。

      鄉村“空心化”趨勢明顯。由于有序村莊撤并和人口向縣鎮、中心村(社區)集中,推進了城鎮化的發展,大幅增加城鎮對鄉村的帶動能力,為鄉村開辟了大量的城市就業、擇業機會,但也帶來了鄉村凋敝的趨勢越來越突出,傳統鄉土社會秩序面臨現代性的危機。

      路徑思考

      隨著江蘇省工業化、信息化、新型城鎮化和農業農村現代化同步推進,農村基層社會結構、農業生產方式、農民利益訴求與思想觀念發生深刻變化,農村人口逐步向中心城鎮聚集,村莊空心化、人口老齡化、需求多元化、地區差異化相互交織疊加,催生一系列新問題。全面審視存在的問題,尋求務實解決之策,充分釋放鄉鎮活力,補齊鄉鎮政府服務“短板”,為基層群眾提供更加便捷、高效的服務,努力探索一條具有江蘇特色的鄉鎮服務農民的區域中心發展路徑。

      加強統籌謀劃,賦予鄉鎮更多自主權。統籌謀劃鄉鎮政府服務農民區域中心建設是保障和改善民生、加強和創新社會治理的重要內容。強化鄉鎮統籌發展。結合鄉鎮人口流動趨勢,村莊演變、集聚和分布規律,統籌謀劃產業發展、基礎設施、公共服務、鄉村治理等工作,依法確權、精準賦權、科學分工、實施準入。同時,支持基本公共服務跨鄉鎮融合發展,促進內容、業務和模式創新。發揮鄉鎮主體作用。發揮國家級重點鎮、省級重點中心鎮示范作用,引導鄉鎮發展農村經濟、市場培育、基礎設施建設、基本公共服務等方面職能,將直接面向群眾、鄉鎮能夠承接的服務事項由鄉鎮依法承接,并給予鄉鎮政府資金資源調配使用自主權。落實配套政策保障。落實鄉鎮專項規劃編制,調整優化人員配置,統籌解決鄉鎮承接下放權力事項所必要的編制、人員、經費等問題,各類鄉村建設資金多采取直接下撥的方式,允許鄉鎮政府依據本地實際進行一定范圍的調整。同時,積極培育發展農村基本公共服務多元供給主體,引導多方力量參與鄉鎮基本公共服務供給,加大政府購買公共服務力度。強化督查考核。結合不同鄉鎮實際,建立科學化、差別化的鄉鎮政府服務農民的區域中心發展績效督查考核評價體系,推動各項工作有計劃、有步驟開展。尊重地方和基層的首創精神,及時總結可復制可推廣的成功經驗。

      聚力產業發展,增強鄉鎮集聚功能。促進鄉村產業振興,是實現農業農村現代化的重要途徑,事關經濟社會發展大局,事關農村繁榮。構建一二三產業融合發展體系。立足鄉鎮產業基礎和特色資源,以市場為主,選擇主導產業和產業發展方向,引導各類農業龍頭企業集聚鄉鎮,大力搭建發展載體,不斷提高農村一二三產業融合程度和人口容量。以載體聚資源,吸引各類人才落戶鄉鎮,匯聚高質量發展核心競爭力,逐步形成以鄉鎮為核心的經濟增長點的輻射帶動效應。增強鄉鎮農村經濟發展活力。圍繞進一步深化農村改革,擴大鄉鎮政府在農業發展、農村經營管理方面的服務管理權限,多途徑發展壯大集體經濟,不斷提高鄉鎮政府服務農業發展的能力。鼓勵發展多種形式的農民合作組織,扶持社會力量興辦為農民服務的公益性機構和經濟實體,培育新型農業經營主體適度規模經營,實現小農戶和現代農業發展有機銜接。落實產業發展保障措施。在資金投入方面,提高土地出讓收入用于發展農業農村的比例,支持農業產業振興;通過貸款貼息和財政補助方式,引導縣域金融機構和各類社會資本支持鄉村產業發展。在用地方面,耕地占補平衡以縣域自行平衡為主,在安排土地利用年度計劃時,探索針對鄉村產業的省市縣聯動“點供”用地。在人才方面,引導各類人才到鄉鎮興辦產業,加大農民技能培訓力度,鼓勵地方按規定農業企業給予相關補貼。建立健全科研人員校企、院企共建雙聘機制。

      整合大數據平臺,全面提升政務服務水平。運用信息技術手段,擴大政務服務輻射半徑,用對用好數據,讓政務服務更加精細精準。擴大政務服務輻射半徑。針對各地現有農村戶籍人口的實際,以及鄉鎮定位、人口分布、經濟水平、主要產業、交通情況等區域差異,善于打破體制機制之間障礙,擴大放管服權限和鄉鎮政務服務輻射半徑,不超越現實情況,不搞一刀切,給予鄉鎮政府必要的差別化的政策和財政支持。優化政務服務流程。全面推進鄉鎮一窗式受理、一站式辦理,加快推行市域通辦,逐步實現行政審批的跨區域辦理。蘇南地區借助國家推進城鄉融合試點的機遇,持續發揮好鄉鎮作為縣城副中心的功能定位;針對蘇中、蘇北地區農村人口數量多、密度大、老齡化占比高的特點,在豐富拓展重點中心鎮功能上做足文章,讓重點中心鎮成為輻射帶動服務農民強勁的縣域次中心。打通政務服務數據壁壘??偨Y江蘇省政務服務的實踐經驗,積極構建省市縣鄉村上下貫通五級政務服務體系,整合優化各級各部門數據并按權限開放使用,建立一體化智能化公共平臺,打破數據壁壘,促進互聯互通、共用共享。深化“互聯網+政務服務”,推進網絡條件下“一網通辦”改革,推行自助服務、智慧服務、數據賦能服務,逐步實現網上通辦和全流程效能監督。

      突出載體建設,加快提升基本公共服務水平。創新鄉鎮載體建設是一項民生工程,系統性強,涉及面廣,是推動城市優質公共服務資源向農村延伸的有效手段。優化鄉鎮基本公共教育資源配置。蘇南城鎮化發展較快,城鄉融合度較高,優先探索城鄉一體化學校管理共建、教學研究共建、拓展課程共建三個層面教共體辦學模式;蘇中、蘇北地區差別化推動“縣城幫鄉鎮”模式,支持中心鎮與縣城教育構建縣域教共體辦學模式,打造新時代教共體促進教育優質均衡發展。推進縣域醫共體建設。有效減少鄉鎮患者異地就醫、跨區域流動,推進遠程診療、完善分級診療制度,全面總結推廣寶應縣等地的成功經驗,統籌布局鄉鎮農村區域性醫療衛生中心,更好發揮縣域醫共體作用。深入開展“大學生村醫”免費訂單定向培養,推進鄉村全科執業助理醫師,提升鄉鎮作為區域中心疾控服務能力,滿足新形勢下有效應對重大疫情及突發公共衛生事件需要。轉型升級農村區域性養老服務中心。據第七次全國人口普查反映,全省65歲及以上老年人口占16.19%,農村老年人口比重更高。全面總結推廣南京等地鄉鎮(街道)農村新型養老模式及養老方法,大力發展區域普惠型養老服務和互助性養老服務,保持農村老年人生活習慣,建立“公辦民營”田園居家養老和好鄰養老服務模式。推動鄉村文化秩序轉型和價值重建。推動農村文化建設同鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略有效銜接,建立健全城鄉文化協調發展的體制機制、政策體系,補齊農村文化建設短板。組織開展具有鄉村人文風俗、歷史文化、特色資源的基本公共文化服務,用社會主義核心價值觀牢牢占領農村思想陣地。同時,保護傳統村落文化的原始風貌,保護世代相傳的鄉村文化記憶,讓農民群眾在社會生活中建立更多認同感、幸福感和歸屬感。


    來源:202201
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